雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所一、PPP模式简述
PPP模式（Public—Private—Partnership）是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目、提供某种公共物品和服务，彼此之间所形成的一种合作关系。合作过程中，双方为确保合作的顺利完成，通过签署合同、协议等方式明确双方的权利义务内容。政府和社会资本合作模式是主要集中在基础设施及公共服务领域建立的一种长期的、多方位的合作关系。合作的主要模式为：以社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施等物力人力投入的大部分工作，并通过双项付费即实质意义上的通过使用者付费及政府付费获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格、质量及进程的全方位监管，以保证建设项目的实现，从而保证公共利益的实现与社会利益的最大化。
二、政府参与PPP项目的特点
（一）政府和社会资本合作项目建设具有如下突出特点：周期长、参与主体多、复杂程度高、公益性强。该特点具备时效性与效率性，亦承受操作强度大、不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强。地方各级财政部门需要根据财税体制改革总体方案要求，按照公开、公平、公正的原则，探索项目的预算管理、采购管理、收费定价的调整、成本投入、参与的效率及绩效评价等有效管理方式，全面规范建设项目的投入与运作，实现项目中长期的可持续发展，减少成本投入，提升资金使用效益和公共服务水平。同时，在项目建设过程中，理应具备与时俱进的特质，注重体制、市场的创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。PPP项目的上述特点伴随着项目风险的频现，该项目建设按照参与方的承受能力来确定风险的承担原则，合理分配项目风险，具体为：项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
(二)政府的双重角色：合作与监管。实现政府角色由领导者、指令者向合作者、参与者的转变，PPP模式实为政府与社会资本方的合作，突破政府行为以往的行政性，注重的政府与社会资本方的合作与信任，是平等互惠的关系，在互相合作的平台上，共同完成该项目。另外，在项目实施过程中，政府同时还要扮演监督者的角色，一方面是为了减少项目实施障碍，保障和落实合作者的地位，进而保证项目依据计划按期完成或者缩短周期，保证项目产品的完成，尽快达到项目目标，实现项目的最终目的；另一方面，以保证企业按照特许权合同和政府有关法律来从事投资建设经营活动，规范项目建设流程，较少资金、人力、原材料等各项成本投入，调整各方资金配置，如期偿还债务，避免造成不必要的经济损失。
三、政府参与PPP项目的具体表现
政府作为PPP项目的合作方与参与者，从政府各部门的宣传示范、评估考察、风险预估、监管等各方面着手，推进PPP项目的具体实施。
（一）地方各级财政部门向本级政府和相关行业主管部门大力宣传政府和社会资本合作模式的理念和方法，财政部根据项目的各项考评统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择可行性的项目进行示范，在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，探索运用规范的政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施项目。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。
（二）各级财政部门在PPP项目的实施选择时，根据社会对于基础设施的需求，主要集中于项目与合作方的筛选。第一，重点关注具有公益、社会基础建设等城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、医疗、污水和垃圾处理轨道交通和养老服务设施等方面。第二，在社会资本方的选择方面，优先选择较为规范的收费定价机制透明公开、具有较高的履行能力及信用程度的合作方。探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府采购方式，组建项目公司。地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》、《合同法》及相关规定，地方各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理,依法选择项目合作伙伴。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作方，并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。
（三）作出项目实施标准，规范合作各方的条件。地方各级财政部门在订立具体合同时，要会同行业主管部门、专业技术机构，结合国际经验、立足国内的实际情况及发展要求，在此基础上，因地制宜、适时地研究完善合同条款，确保合同内容全面、规范。其中，重点关注项目的实际操作、功能和绩效标准、付款机制、争议解决程序、违约、退出安排等关键环节，探索并明确合同的相关条款内容，制定政府和社会资本合作模式操作指南和标准化的政府和社会资本合作模式的项目合同文本，确保该合同文本对合作各方具有实际操作性与可行性。
（四）政府部门的监管职责。在项目建设过程中，除了政府的政策、经济及资源配置等各方面的支持与指导之外，政府对于建设项目的监管职责亦很重要，主要为督促行业各主管部门，加强对项目实施安排调整、实施进程、公共产品或服务质量、价格等各方面的监管、督促。为提高绩效，实现项目建设的初衷，应做好“项目体检”工作，组织建立以服务使用者为主体，政府、社会团体共同参与进行考核评价的综合性评价体系，对项目的绩效依据实际的实现进程、运营管理模式、成本投入、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，促进效益的进一步完善。