雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所为实现“法治中国”的宏伟目标，中国共产党十八届三中全会在推进法治中国建设的战略部署中提出“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”。二〇一四年十月二十三日，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。提出：“要建立重大决策终身责任追究制度，将法治建设成效纳入政绩考核。”并将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”列为全面推进依法治国六项重大任务之一。同时提出“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”
根据中央决定，全国各省市陆续出台了相关政府法律顾问指导意见、制度、办法。地处西北内地的甘肃如何结合本地实际建立完善政府法律顾问机制，成为甘肃法律人共同关心的话题。笔者结合甘肃法治政府工作实践和律师行业发展情况，提出几点思考意见。
一、我省政府法律顾问工作现状及存在的问题
与甘肃总体经济发展状况相适应，我省的法治进程应当说尚处在初级阶段。从政府法律顾问工作来看，各级政府及部门用于政府法律顾问工作的专用编制不足，法律方面的工作主要依靠法制局、办或法规处、室完成。由于指导思想原因，各级政府对法制机构岗位没有设定特殊专业性要求，工作人员专业素质不能适应快速发展的经济形势，难以胜任全面推进法治政府建设的工作要求。
实践中，也有为数不少的政府机关聘请了外部法律顾问。据行业统计，2014年全省律师共计担任政府法律顾问1270家。但由于对法治工作的认识理解原因，在工作开展过程中对法制机构和法律顾问作用不够重视，法律顾问参与处理政府法律事务事前介入不足，往往在出现问题后才临时紧急介入，工作以“救火”为主。同时，由于缺乏政府法律顾问聘用指导制度和有效的工作机制，导致政府法律顾问形式多于内容，对工作中法律风险预防、控制和处置能力不足。
从法律服务行业角度看，由于律师业发展历史较短，完全依靠市场调节，律师主要集中在省会及区域中心城市。在经济欠发达的地区，律师人数较少，有些偏远县甚至没有律师。受经济发展水平限制，甘肃律师的收入整体水平偏低。据统计，2014年甘肃律师的额平均业务收入仅为6.4万元。考虑到行业存在的“二八现象”（20%的律师占有80%的收入），扣除办公成本和税费后，多数律师的个人收入只能用捉襟见肘来形容。另一方面，由于市场化程度不高，律师服务模式主要以个体单干为主。限制了律师的专业化发展，难以满足政府对于法律服务的专业性和及时性要求。
二、完善甘肃省政府机关法律顾问工作机制的几个问题
（一）法律顾问工作原则和工作范围
笔者认为，根据推进依法行政，建设法治政府的要求，法律顾问工作开展应当坚持以事前防范法律风险和事中法律控制为主，事后法律补救为辅的原则。
政府法律顾问的工作范围应当包括：为政府机关重大决策事项、重要行政行为提出法律意见；参与地方性法规草案、政府规章草案和行政规范性文件草案的审查论证工作；参与重大项目的洽谈，协助草拟、修改、审查重要的法律文书；审查以政府机关为一方当事人的重大合同；参与处理涉及法律事务的重大突发性、群体性事件；接受委托，代理行政机关重大、疑难诉讼案件或者仲裁案件。
各级政府及其工作部门应当保证有政府法律顾问的提前参与上述工作，使政府各项活动全程置于法律的规范之下。同时，将建立健全政府法律顾问制度和政府法律顾问工作开展情况纳入依法政府工作考评的范围。
（二）建立以政府法制部门为主，外聘专业人员为补充的法律顾问队伍。
如果“法治政府”建设工作得到充分重视，根据以上工作原则和工作范围，需要法律顾问参与的政府工作内容将十分丰富，工作量势必很大。从保证政府法律服务工作的及时性和专业性角度考虑，在现阶段，应当考虑建立以政府法制部门为主，外聘专业人员为补充的法律顾问队伍。就是说，政府法制部门的工作人员应当承担政府的日常法律服务工作；对于政府做出重大决策、出台规范性文件、开展经济项目等重要的、专业性强的工作，再组织外部法律顾问提供专业咨询。鉴于政府不同工作的专业性需要，聘请律师担任法律顾问时应当充分考虑专业分工，根据工作性质选聘不同专业特长的律师。
建立这种机制，需要对现有法制部门进行必要改革。措施包括适当增加该类机构的人员编制；在基层部门增设相应法律顾问岗位；适当增加工作经费；提高该类机构的从业资格准入门槛，逐步要求工作人员通过司法资格考试。
外聘法律顾问是现阶段加强政府法律顾问专业力量的重要方式。为确保外部法律顾问发挥作用，应当考虑各级政府的工作内容和特点，合理确定以理论研究为主的教研人员和以实务工作为主的律师在法律顾问中的比例。鉴于法律服务行业已经比较成熟，笔者认为外聘法律顾问应当以从事实务工作的律师为主，担任政府职业法律顾问。减少兼职从事顾问工作的理论研究人员。由于基层人民政府及各局、乡镇、街道属于具体执法、服务机构，律师作为国家职业法律服务工作者，业务专长为法律服务实务操作。故该类机构所需外部法律顾问在的律师中选聘为宜。
为保证政府法律顾问工作的专业性和及时性，根据律师行业服务工作实际情况，建议受聘的法律顾问在提供法律服务的过程中，可以组织其所在律所的专业律师，形成服务团队提供法律服务。同时明确该法律顾问对其团队服务质量承担全部责任。
鉴于过去外部法律顾问服务工作由于权责不明，加之工作待遇、时间难以保证，未能充分发挥作用。可以考虑尝试法律顾问计时工作制，按照实际工作时间和合同约定计费标准，核算工作费用。科学考核法律顾问工作，合理支付费用，将政府提供法律服务工作落到实处。
鉴于律师行业和政府法律顾问工作的特殊性，可以考虑将法律顾问的选聘工作委托至司法行政机关，由司法行政机关根据具体行政机关的工作要求，通过律师协会组织各级政府及职能部门的法律顾问的选聘和考核工作。这样可以发挥司法行政机关管理和熟悉律师行业的优势，避免其他部门由于不了解情况，需要花费大量人力和时间组织选聘工作。同时由司法行政机关制定政府法律顾问工作考核机制，与相关政府机关相互配合共同推进依法行政，建设法治政府工作。
（三）逐步建立政府律师队伍
从发展角度看，随着“法治政府”工作的深入推进，应当建立一支专门为政府服务的公职律师队伍，这也是世界各国法治建设的成功经验。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。”“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务，理顺公职律师、公司律师管理体制机制。”
构建社会律师、公职律师、公司律师队伍，不仅有利于帮助政府、企业和公民依法参与社会生活，而且也有助于律师行业实现专业化转型，是实现“法治中国”宏伟目标的重大举措和重要标志。因此，下一阶段，应当将政府法制部门人员和外部法律顾问，逐步改革成为为专门为政府服务的公职律师，纳入律师行业统一管理。这对于提升政府的法治形象，保障律师独立执业权利无疑具有深远意义。
作者简介：吕嘉林律师，兰州大学经济法学硕士。现任甘肃玉榕律师事务所副主任、甘肃省律师协会政府法律顾问专业委员会委员，兰州市律师协会民商事专业委员会委员。2004年至2006曾连续三年度被评选为兰州市“优秀律师”。2013年入选兰州市“十佳律师”。