浅析我国集体土地上房屋征收的立法现状 荔天红

一、引言

近年来，伴随着我国城镇化进程的加快，各地频频发生的集体土地上房屋征收悲剧己经深深触动了政府和民众的神经，成为影响社会和谐的一大痼疾。究其原因，调整和规范集体土地上房屋征收的现行法律、行政法规和部门规章等上位法简略或缺失，而地方性法规、政府规章和规范性文件杂乱无章，致使行政机关作出具体征收行为时无法可依。基于此，研究我国集体土地上房屋征收的立法现状，对于完善集体土地上房屋征收制度，避免层出不穷的房屋征收纠纷，贯彻宪法关于保障私人财产权的规定，均具有重大的理论和现实意义。

二、集体土地上房屋征收制度的立法现状

众所周知，我国房屋征收的法律制度首先是针对国有土地上房屋征收活动，针对集体土地上房屋征收的立法仍然处于起步阶段。目前，我国集体土地上房屋征收制度的总体立法现状是：上位法层面过于简略、缺乏专门规定；下位法层面，地方政府无序立法、各行其是。

（一）宪法之规定

2004年修正后的《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款还规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”私人财产权首次上升到宪法权利的高度并得到宪法的正式确认，但是该条规定是原则性和总括性的，不具有操作性。

（二）法律、行政法规之规定

1、《物权法》关于房屋征收的专门条款

《物权法》第42条落实了宪法修正案的精神，规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”此规定虽然体现了《物权法》平等保障公民财产权和住宅权的宗旨，明确了征收个人房屋的必要条件，但总体上来说，《物权法》关于房屋征收的条文数量太少，也不具有操作性，还需要相应的法律法规将其精神宗旨予以落实。

2、《土地管理法》对集体土地上房屋权利保障的忽视

《土地管理法》虽然在第43至49条涉及了集体土地上房屋征收问题，但也只是就土地和房屋征收作出了原则性规定，可操作性比较差。另外，《土地管理法》作为一部以土地管理为主要内容的法律，忽略了对集体土地上房屋权利的保障：一是该法第47条以“地上附着物”一词涵盖“房屋”，忽视了房屋作为公民住宅权和不动产财产权客体的重要地位，且对于房屋的补偿标准授权省、自治区、直辖市自行规定；二是该法将征收房屋视为集体土地征收的当然结果，无独立的公共利益审查机制和实施程序，这样的规定虽然有利于简化征地程序，提高征地效率，降低征地成本，然而对被征收人却极为不利，是对其房屋所有权的严重侵犯。

3、部门规章为化解拆迁纠纷、遏制非法拆迁的规定

近年来，国务院有关部门从自身职责出发，发布了相关的指导性意见，例如国土资源部《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》、《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》，原社会保障部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》。为了遏止和纠正违法违规征地拆迁行为，规范集体土地和房屋的征收活动，中纪委、监察部也在2012年发出专门通知，要求在《土地管理法》等法律法规修改之前，集体土地上房屋拆迁参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》的做法，政府不得成为强制拆迁的实施者。这些部门规章在一定程度上为行政机关的具体征收行为提供了依据，但大多条文只是简单的提倡或禁止，并未触及集体土地上房屋征收补偿范围、标准和安置办法等核心内容，因而实施起来效果有限，难以从根本上化解和防范纠纷。

（三）各市县的地方规范性文件之规定

1、征收补偿标准制定权的层层下放

《土地管理法》及其实施条例只是原则性的规定国家在征收土地时需对被征收土地上的包含房屋在内的地上附着物进行补偿，该笔补偿费归地上附着物的所有人所有，至于具体的补偿标准则交由各省、自治区、直辖市规定。事实上，在大部分省区，征收补偿标准制定权又由省级政府授权给了下一级政府，即设区的市人民政府，甚至还存在进一步向区县政府授权的情形，或者由具体职能部门制定“实施细则”、“规定”等。

2、形式不一、数量繁多、各行其是

如前所述，目前我国集体土地上房屋征收补偿安置的具体办法主要由地级市、县区市人大、政府及其职能部门制定，受各地法治状况、经济社会发展水平的影响，立法形式和立法进度体现了较大的地区差异，有些城市已经出台了专门的集体土地上房屋拆迁补偿安置办法，而大部分城市仍然缺乏专门规定，这些城市有的仅制定了城市规划区内的房屋拆迁办法；有的仅制定了城中村改造房屋拆迁管理办法，规划区外的房屋征收还有待完善；有的选择参照适用《城市房屋拆迁管理办法》等。

三、集体土地上房屋征收立法存在的问题

如前文所述，分析集体土地上房屋征收的立法现状，不难发现以下三个方面的问题：

（一）地方政府制定的补偿标准偏低

1、制定权的层层下放缺乏法律授权

我国《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：……(七)对非国有财产的征收、征用；”第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”因此，只有全国人大及其常委会、国务院才有权力对房屋的征收问题作出规定，其他包括部门规章、地方性法规和政府规章均无此权限，否则就是擅自立法、越权立法。另外，《立法法》第十条规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。第十二条规定，被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。《土地管理法》将补偿标准的制定权授予省、自治区、直辖市，省、自治区、直辖市政府应当亲自行使该项权利，不得再授权下级政府和部门。因此，我国各市县并没有集体土地上房屋征收标准制定权，其制定行为属于擅自立法、越权立法。

2、地方政府与被征收人存在利益冲突

在集体土地的流转交易过程中，地方政府作为征收人在一级土地市场上是唯一的买方，在二级土地市场上作为土地出让人是唯一的卖方。在我国“土地财政”的背景下，地方政府的重要财政收入来源是土地出让金，房屋征收补偿标准的高低直接决定了地方政府收取土地出让金的多少，地方政府与被征收人存在直接的利益冲突。为了获得可观的土地出让金，保证其财政收入的稳步增长，地方政府必然会无视法律法规的相关规定，尽可能压低征收补偿标准、缩小征收补偿范围、强制实施拆迁程序等。另外，立法的滞后性也使得地方政府制定的补偿标准难以适应市场行情的发展，普遍存在地方出台的货币补偿标准多年不变，没有考虑货币贬值、物件上涨等现象。

（二）缺乏对公共利益的明确界定

从现行的用以规范和调整集体土地上房屋征收的相关法律法规中可以看出，征收必须以满足或实现“公共利益”为目的，但却未明确“公共利益”的概念及内涵，这就造成了地方政府常常以“公共利益”的名义征收集体土地及其土地上的房屋，实质上却将其用于商业、娱乐、旅游等非公共用途，事实上造成了征收权的随意化或扩大化。公共利益是财产征收的基本前提，如果不能得到有效的界定，征收制度必将扭曲和异化，征收权与财产权的平衡也会被打破。

（三）程序上忽视了对被征收人参与权的保障

程序正义是制度正义最关键的组成部分，也是保障实现个案正义最有力的制度性条件。我国的集体土地上房屋征收程序中，行政机关决定和主导的权力过大，实质上变成了土地征收的审批机关。房屋所有权人即被征收人被排除于征收程序之外，在征收批准前缺乏知晓征收事项和表达意见的机会，在征收批准后不能参与征收补偿方案的制定，只能被动向行政机关申请复议或向人民法院提起诉讼。征收行为涉及征收人与被征收人之间利益冲突协调，涉及城市建设的开展与私人财产权保护的冲突协调，只有保证被征收人的知情权和参与权，才能形成对征收行为的有效监督和制约，保障被征收人的合法权益。构建透明规范的征收程序，让被征收人对征收决定、补偿安置方案充分知情和高度参与，是尊重其不动产财产权的体现，有利于促使其理性表达意见，避免各种不必要的矛盾冲突。

四、集体土地上房屋征收立法困境的解决建议

由于《物权法》、《土地管理法》等关于集体土地上房屋征收的规定过于原则和分散，无法为错综复杂的实践提供规范框架和行动指南，而大量地方规范性文件出于地方政府财政收入、城市建设利益的考虑，难免会压低征收补偿标准，侵犯被征收人的程序权益和实体利益。这不仅违反了《立法法》的规定，也造成了集体土地上房屋征收制度的地方化。基于此，从未来立法模式的选择来说，全国人大应尽快修改《土地管理法》，授权国务院制定《集体土地上房屋征收补偿条例》，由各省、自治区、直辖市结合实际制定具体实施办法，明确其他地方性法规和规章等的范围和效力，构建起符合法律程序、保障合法权益的征收法律体系。

同时，我国集体土地上房屋征收立法应当坚持公民不动产财产权和住宅权保障为原则，以正当程序理念为核心，通过中央立法的方式，明确房屋和土地“一体征收、分别补偿”制度，构建公共利益的立法界定和司法审查制度，构建统一、规范和透明的法律程序，保障被征收人的知情权和参与权，并提供完善的权利救济方式，实现征收补偿的市场化，只有这样才能有效规制政府的财产征收行为，保证房屋征收过程中的实体正义和程序正义，化解和防范层出不穷的房屋征收纠纷。