行政法上的信赖保护原则 栗鹏

一、行政法之信赖保护原则概述

行政法的信赖保护原则最早起源于德国，在现代行政法中，信赖保护原则已被确立为基本原则而存在。这一原则并非私法所特有，也并非属于公法的特殊原则，而是作为公、私法的一般法律原理。

现代行政法在承担着保障人权、维护法的安定性、实现实质的法治行政职责的同时，也应该本着诚实信用的原则而为之。同一法律原则在不同的法律部门有其自己的特殊性，因此，信赖保护原则作为诚实信用原则的子原则体现在行政法上也有其特殊内涵。

那么什么是信赖保护原则？韩国《行政程序法》第4条规定：“（1）行政机关执行职务时，应本于诚实信用为之。（2）法令之解释或行政机关之惯例为国民普遍接受后，除对公共利益或第三者的正当利益有明显危害之外，不得以新的解释或惯例溯及而为不利致处理。”这是有关信赖保护原则的典型规定。我国学者对信赖保护也有不同论述。诸如：“信赖保护原则是政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。”“信赖保护原则为保护合法信赖原则或者尊重合法信赖原则，行政法信赖保护原则是指行政机关应当确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性，从而树立和保护公民、法人或者其他组织对行政机关及其管理活动真诚信赖的原则。”德国行政法学者则认为“行政行为一旦经法定程序确立，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿，此为行政法上信赖保护原则基本涵义。”

虽然不同学者有不同表述，但仍能看出信赖保护原则的内涵主要有以下几点：

（一）行政行为一经作出，非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变；

（二）行政机关对行政相对人作出授益行政行为的，即使事后发现有违法情形，只要这种违法情形不是因为相对人的过错(行贿或提供虚假资料信息)造成的，行政机关亦不得撤销或改变，除非不撤销这种违法行为会严重损害国家、社会公共利益；

（三）行政行为作出后，若事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，根据作出该行政行为的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或改变已经生效的行政行为。但是行政机关在作出撤销、改变或废止的决定之前，应进行利益衡量。只有撤销、改变或废止已经作出的行政行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时，才能撤销、改变或废止相应行政行为；

（四）行政机关撤销或改变其违法作出的行政行为，如这种违法情形不是因相对人过错造成的，要对相对人因此受到的损失予以赔偿。行政机关因公共利益的需要撤销、废止或改变其合法作出的行政行为，如这种撤销、废止或改变导致相对人损失，要对相对人的损失予以赔偿。这是对相对人保护，对行政机关的监督制度。
　　从本质上来说，信赖保护原则保护的是公民、法人和其他组织基于对行政主体的信赖而取得或者可能取得的利益，因此，行政主体不得改变行政相对人赖以生存的行政法律秩序，或者在行政主体改变这种行政法律秩序之后给予合理补偿或赔偿，以此来维护行政法治秩序的安定，保障公共利益和社会成员的正当利益。可见，现代行政法中的信赖保护原则是对个人利益和公共利益的衡平与选择。

二、信赖保护原则对于现代行政法的意义

对于现代行政法治而言，信赖保护原则是形式法治走向实质法治的必然要求，信赖保护作为行政法的基本原则应该是贯穿于行政行为的始末。政府都应该是诚信的，应该对自己的行为负责，而不是过分强调政府与公民之间的服从关系。个人利益是包含在公共利益之中的，政府不应该只在乎公共利益而忽视个人权利。如果行政主体认为只要出于公共利益的需要就能变动已经做出的行政行为，那么不止相对人的利益必然受到损害，政府的信用也必要受损。因此，信赖保护原则不但有利于建立政府的公信力，而且还能防止权力的滥用，其意义重大。

（一）信赖保护原则有利于塑造诚信政府

随着经济的发展，公民对政府的要求越来越高，政府在社会生活中的角色也在慢慢地改变，政府要取得公民的绝对信赖，必须建立良好的信誉度。这就需要政府在行政行为中依法行政，对其行为负责，既要立足于公共利益又要充分考虑到具体行政相对人的利益，确保信赖利益的实现。信赖保护原则有助于改善公民和政府的关系，营造诚信政府，改善政府形象。

（二）信赖保护原则有利于保护行政相对人的合法权益

在我国，行政机关本着有错就改的行为方式擅自变动已经生效的行政行为，看似是在保障相对人的权益，实则却使相对人据此产生的信赖利益受损，虽然相对人可以通过复议或者诉讼的方式救济，但政府的信誉已经受损。确立信赖保护原则，就是要求政府信守诺言，改变反复无常的行政行为，切实维护公民利益，使得政府本身成为整个社会诚信的示范者。现代行政法上的信赖保护原则，有利于全面保护相对人的合法权益，规制政府的行政权力。

三、信赖保护原则在我国行政实践中的具体适用

（一）适用条件

信赖保护原则确立的目的在于维护法律秩序的安定性和保护相对人的正当权益。很显然，信赖保护原则与依法行政之间存在一定程度的冲突。为了协调这一冲突，使其不致对整个法律秩序产生不良影响，信赖保护原则的适用必须具备以下三个条件：

1、存在信赖基础

此为信赖保护原则适用的前提。首先，信赖的客体不仅包括具体行政行为，还包括行政机关颁布的行政法规、行政规章、其他规范性文件等抽象行政行为以及长期以来所形成的惯例、规则等。上述对象能成为信赖的客体，是因为这些因素一旦形成，行政相对人将对此因素及结果产生预期，并从而选择、调整自己的行为方式。其次，信赖保护原则存在的基础应当是有效成立的行政行为，不论该行为是合法还是违法。因为行政行为具有公定力，只要有效成立，即使该行为是违法的，同样可以产生信赖基础。但是，明显无效的行政行为是不能产生信赖利益的。因为明显无效的行政行为根本不是行政行为，对外没有任何效力。最后，公民的信赖基础并不仅仅限于对行政机关所为的行为的信赖。在当代公共行政中，大量政府职权以委托、授权的方式让非政府组织代替其行使，公民对这些组织行使职权的服从配合，也是出于对其背后的行政机关的信赖，公民若因此种信赖蒙受损失，有权机构应对此负责。

2、具备信赖表现

信赖表现是指行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为，即相对人因为相信信赖基础稳定不变所采取的对自己生活做出安排和对财产进行处分的行为。包括作为和不作为，即行政行为赋予行政相对人某种物质利益或特定资格，而相对人已对该物质利益进行处分或依此资格从事了某种行为；或者行政行为给相对人设置了某种负担或取消了特定资格，而相对人已经因此遭受了不利。信赖基础与信赖表现之间存在着因果关系，若没有信赖基础，信赖表现也就无从谈起。

3、信赖值得保护

值得保护的信赖必须是正当信赖。所谓正当信赖是指公民对国家之行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础之成立为善意并无过失；若信赖之成立是可归责于相对人之事由所致，信赖即非正常，而不值得保护。这主要是针对违法的行政行为而言。相对人的实际信赖是否值得保护，关键是看相对人对法律状态的改变有无过错。一般认为，相对人有下列情形之一的，不得适用信赖保护原则：（1）通过恶意之欺诈、胁迫或行贿等而促成行政行为；（2）通过对重要问题的不正确或不完整的陈述而促成行政行为；（3）明知或因重大过失而不知行政行为违法。

（二）适用范围

信赖保护原则应贯穿于行政权运行的全过程。由于行政行为的多样性，信赖保护原则在行政法上的适用必然表现为不同的形态。

行政主体应本着诚实信用的精神，以诚实信用的方法作出行政行为。行政主体在作出行政行为时不得进行欺诈、威胁、逼迫，不得以虚假的表示误导相对人。如果不是可归责于相对人明知或应知的情形，行政主体在作出上述行为后，造成相对人损害的，相对人就可以以信赖保护原则而要求行政主体给予利益保护。

基于信赖保护原则行政主体在作出行政行为后，不得随意变动其作出的行政行为，主要表现为行政行为的撤销与废止都要受到一定的限制。而且在实践中行政行为的变动也往往是损害公民正当权益的主要原因。

虽然行政行为的变动可细分为行政行为无效、撤销、废止及变更等，但纵观各国行政法相关制度的设计，信赖保护原则主要适用于具体行政行为的撤销与废止。

1、行政行为撤销中的信赖保护

行政行为的撤销针对的是违法的行政行为。按照依法行政原则，行政主体如果作出了违法的行政行为，有权机关应依职权并经正当程序予以撤销。但根据信赖保护原则，撤销应衡量行政合法性所维护的公共利益与行政相对人因信赖该行政行为所产生的信赖利益，而不是一味的维护行政行为的合法性。具体来说，对于违法的授益行政行为，有权机关不得任意撤销，因为授益行政行为使相对人产生既得利益，在符合信赖保护的条件下，任意撤销就会损害行政相对人的信赖利益。但是如果撤销该行为所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，是可以撤销的。对于违法的负担行政行为，有权机关则可以依法予以撤销，因为撤销违法的负担行政行为在一般情况下不会发生相对人信赖利益的保护问题。但如果有权机关在撤销某一违法的负担行政行为时对相对人作出另一更不利的负担行政行为，使相对人处于一个更不利的境地则是不允许的。

2、行政行为废止中的信赖保护

行政行为的废止是针对合法的行政行为而言的。根据信赖保护原则，行政行为的废止也是要受到一定限制。具体来说，对于合法的授益行政行为，当出现了下列情形时，可以全部或部分废止：行政行为在作出时就附有废止保留条款；行政行为附有履行义务，而相对人未及时履行该义务或未在法定期限内履行该义务；行政行为所依据的法律法规或事实基础发生了变化，如不废止该行为，则将会给公共利益造成损害。在上述三种情形中，前两种是可归责于相对人的事由所造成的。第一种情形，相对人明知行政机关将来要在一定条件下废止该行政行为，因而不产生信赖保护的问题。第二种情形，是因为相对人的过错而造成的，不符合信赖保护原则的构成要件。但是第三种情形是由于情势变更所致，所以行政机关在废止该行政行为时，要充分考虑信赖保护原则，做到最大限度的保护相对人的信赖利益。对于合法的负担行政行为，行政机关可以依法裁量是否废止。但基于信赖保护原则，在下列情况下不得废止：如果行政机关在废止该行政行为后又有义务作出内容相同的行政行为的；行政机关曾对第三人承诺不废止该行政行为的；按法律规定、一般法律原则、行政先例或行政行为的特征等要求，不得废止的。

从以上分析可以看出，利益权衡是信赖保护原则适用于行政行为变动中的核心规则。其基本内容是：公民对行政行为中某些可预期因素的不变性形成合理信赖后，行政主体原则上不得变动上述因素，如因公共利益考虑而不得不变动时，必须在相对人的信赖利益与变动该因素所欲维护的公共利益之间进行衡量。在前者显然大于后者时，就不得变动该信赖因素；在相反的情形下，虽可以变动，但应该对相对人合理的信赖利益予以补偿或赔偿。可见，相对人的信赖都值得保护，只是公共利益与信赖利益相较量的结果不同：当信赖利益占上风时，绝对不得变动信赖利益；当公共利益占上风时，虽可变动，但并不能因此无视信赖利益受损害的事实，必须通过信赖补偿或赔偿加以弥补，这是兼顾公共利益与信赖利益的一种策略。

（三）保护方式

当相对人的行为符合信赖保护原则的适用条件时，行政主体对其信赖利益采取什么样的保护方式，是十分重要的。从理论上讲，对相对人的信赖利益主要有两种保护方式，即存续保护和财产保护。存续保护又称维护现状，即因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，一律要稳定相对人所信赖的法律状态。财产保护是指当行政主体不得不变动行政行为或法律状态时，对相对人因此所遭受的损失予以财产上的补偿。

在实践中，这两种保护方式各有利弊。存续保护表面看是为了保护相对人的利益而不改变原有法律状态，但如果不顾一切的采取这种保护方式保护相对人的利益，有时会导致公共利益遭受重大损害。在这种情形下公共利益和私人利益很难得到兼顾。因此，只能说如果原有法律状态对相对人有利，而不予改变公共利益又没有明显损害时，原则上应当采取存续保护的方式。也就是说，即使原有法律状态对相对人有利，但如果打破该法律状态所维护的公共利益很明显大于相对人的信赖利益时，应该按照“公共利益优先”的原则打破原有法律状态，对相对人的信赖利益给予财产保护。

按照以上原则，《行政许可法》明确规定，相对人依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。如果行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或行政许可所依据的客观情况发生重大变化，行政机关为了公共利益的需要不得不改变或撤销行政许可，由此给相对人造成财产损失的，应当依法给予补偿。可见我国对合法行政许可采取存续保护优先的原则。对行政机关违法作出行政许可或被许可人以欺骗、贿赂的方式取得行政许可的，原则上应当依法撤销；但对于行政机关违法作出行政许可，而相对人对此没有过错的，行政机关应当给予补偿，但撤销行政许可所保护的公共利益小于不撤销行政许可所保护的相对人利益时，即使是违法作出的许可，也不予撤销。可见，存续保护和财产保护是我国《行政许可法》很好的吸收信赖保护原则的研究成果，对行政相对人信赖利益的两种重要的保护方式。

四、我国信赖保护原则的立法现状及完善

（一）立法现状

我国立法对信赖保护原则的最早关注始于最高人民法院在1999年11月24日通过的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》该解释第59条规定：“根据行政诉讼法第54条第二项规定判决撤销的被诉具体行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人的合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。”该规定已在一定程度上促使信赖保护的理念得以在行政审判实践中发挥作用。此外，国务院于2004年3月颁发的《全面推进依法行政实施纲要》，将“诚实守信”作为依法行政的一项基本要求予以规定：“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销变更已生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”这一规定已经基本概括了信赖保护原则的内容。

上述两个文件虽然对信赖保护原则已经有所涉及，但它们并不是严格意义上的立法。真正在立法中明确信赖保护原则是在2004年7月1日起开始实施的《中华人民共和国行政许可法》。该法第8条对合法行政许可决定的信赖保护作了规定：确认合法行政许可决定的效力，明确它的受法律保护性；对行政相对人由此产生的信赖利益优先使用存续保护，只有在变更或撤回合法行政许可决定所维护的公共利益大于相对人的信赖利益时，才适用财产保护。该法第69条规定了对违法行政许可决定的信赖保护：行政机关违法作出行政许可决定或被许可人以欺骗贿赂等不正当手段获取行政许可的，行政机关应当予以撤销；对于行政许可是由行政机关违法作出而被许可人对此没有过错并且合法权益因此而受到损害的,行政机关应当依法给予补偿，可以看出对违法行政许可决定的信赖保护主要适用财产保护。

（二）信赖保护原则的立法不足

信赖保护原则在行政许可法中的确立，对于维护行政相对人的合法权益，创建诚信政府具有重要的意义。但总体来看，我国立法中关于信赖保护的规定还相当薄弱，存在着诸多不足之处。主要体现在以下几方面：

1、信赖保护原则适用范围狭窄

信赖保护原则作为行政法的一项基本原则，应贯穿于行政权力运行的全过程。从上面的分析也可以看出，信赖保护既适用于具体行政行为，也适用于抽象行政行为；既适用于授益行政行为，也适用于负担行政行为。但我国目前仅在行政许可法中确立了信赖保护原则，该原则也只适用于行政许可这一授益行政行为。对于其他行政行为是否适用信赖保护还没有明文规定。

2、公共利益界定不清

根据信赖保护原则的规定，对相对人的信赖利益采取存续保护还是财产保护，关键是公共利益与信赖利益的衡量，在实践中公共利益也常成为行政主体撤销、废止行政行为的主要原因。可见公共利益在信赖保护原则的适用中是非常重要的，但我国相关立法对公共利益的内涵与外延却没有明文的规定。

3、行政补偿范围狭窄

行政补偿是国家调整公共利益与个人利益、全局利益与局部利益之间关系的一项基本制度，也是与信赖保护原则直接衔接的重要保障措施。近年来，虽已有一些单行法律法规对行政补偿做了规定，但从总体上讲，行政补偿尚未形成制度，补偿范围过窄，缺乏统一的补偿标准，补偿程序混乱等。这些问题的存在仍然制约着我国全面贯彻实施信赖保护原则的适用。