雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所企业改制是国有企业为适应现代商品经济和市场经济的要求而进行的转换企业经营机制和建立现代企业制度的社会系统工程。目前国有企业改制在很大程度上自然地处在行政主导之下，这与市场机制本质的要求存在很大的抵触，同时带来很大的政策与法律风险。许多国有企业在改制多年以后，出现了对企业改制利益相关者，如经营者、持股自然人追究行政责任甚至刑事责任的情况。究其原因在于改制的政策、法规不完善，可操作性不强；改制参与者的风险防范意识不够，改制过程不规范等。
一、国企改制面临的主要法律风险及原因
企业改制法律风险是指企业改制行为对改制行为的参与者或利益主体产生的各种法律责任的可能性。这种风险从责任性质上看，有承担民事责任或遭受财产损失的风险、承担行政责任的风险、承担刑事责任的风险。由于改制中的法律风险表现各异，导致各种法律风险的原因也因承担风险的主体的不同而有所差异，这里仅仅从承担风险的责任或者主体及其原因分析国企改制的法律风险：
1、国有企业原出资人面临的风险及其原因。国有企业的原出资人面临着国有资产流失的风险。造成这种风险的原因主要来自于：
⑴、国有资产管理体制不完善。
第一，改制的相关政策法规宣传学习力度不够，导致参与改制的人员主观上的错误理解。
一些人在主观上对国有企业产权制度改革存在模糊认识，甚至片面、错误地把改制视为一顿免费的午餐。客观上，各地政府部门在推进国企改制的过程中所制定的一系列优惠政策及优惠幅度也不尽相同，这又在一定程度上增强了少数人的错误理解，导致他们在改制具体操作中将国有企业改制与国有资产的私有化故意相混淆，或是片面的误解优惠政策和措施，钻政策和法律的空隙，把损害国有资产和国有股权的行为当作改制中的一种实验和尝试。观念上的错误直接导致了具体操作中的行为失当，造成了国有资产的流失。
第二，改制时国有资产产权界定不明。
长期以来，国有资产产权没有明确的界定标准，企业法人身份性质的确定等等问题的不确定性，使得企业产权不明晰，权责不明确，奖罚不分明。国家所倡导的政企分开，自负盈亏等措施没有得以贯彻。
⑵、对国有资产监督管理不力。
近些年来，随着改革开放的进一步深化，对企业放权也越来越多，企业法人的权力越来越大，但相应的约束机制跟不上，反而有所削弱，职代会起不到监督作用，也无法监督，董事会、监事会在一些企业也形同虚设。企业内民主管理薄弱，会计对经济活动的监督难以实施，特别是近年来，许多企业通行“总经理一支笔”，任何经济业务都须总经理批准签字才能实施，使会计监督无法进行，甚至连正常的会计核算盈亏也要领导同意，给国有资产的流失开了方便之门。
⑶、企业改制中一些政策法规及规章制度不配套。
在当前推进国有企业体制多元化改制过程中，相关对改制企业的国有股权、国有资产的管理制度和法规未相应理顺和配套，有关管理机构对国有资产、国有股权的转让、登记等事项的规定不清晰。国有资产管理各环节缺乏良好的衔接和相互配合，存在明显的漏洞，例如在笔者办理的省内某市制药厂改制案件中，该市国资委下发企业改制批复时，竟然出现两份文号相同内容不同的文件，足见改制的混乱！有时一些企业甚至可以绕过国有资产的主管单位和国资部门直接办理国有股权的工商注册或变更登记。还有的企业内部母、子公司之间转换进程不同步，在同一个公司内部多元化与尚未转制的国有企业双重体制并存的情况下，一些企业管理者拥有双重身份，同时管理两类不同性质的企业，使他们有条件有可能调拨手中所掌握的国有企业的人、财、物为改制企业提供无偿的或低成本服务。
2、企业经营管理者面临的风险及原因。企业经营管理者面临着被国家追究的政治、法律风险。其原因来自于：
（1）原国有企业经营管理者在改制前由于法律意识薄弱或不负责任往往会以企业财产对外进行担保，形成各种隐形债务，而这些债务往往在账面上得不到体现。另外，由于他们肩负着国有资产保值增值的任务以及基于其他原因，往往会在资产清查或资产评估的过程中虚报资产或隐瞒债务。
（2）来自国家追究的政治、法律风险（政治原因）：一方面由于在企业改制的过程中确实存在着国有资产流失的各种情形；另一方面，由于受原有旧体制的影响，国有企业的经营管理者一般和当地政府或政府主管部门存在着不规范、不合法的关联联系，一旦关系协调不畅，很多国企老总或改制后的公司领导成为政治斗争的牺牲品。
3、国有企业职工面临的风险及原因。国有企业职工面临着被拖欠的工资、社会保险得不到解决、职工安置费用得不到支付以及失业下岗的风险。其原因主要来自于：
（1）企业经营管理层为了完成政府下达的改制指标，改制实施方案、职工安置方案不经过职工（代表）大会的审议或者通过弄虚作假的手段骗取职工（代表）大会的有关决议，直接侵害职工的合法权益。
（2）由于改制企业的相关人员对改制政策不熟悉，特别是职工安置政策不了解，导致职工的经济补偿金等安置费用少算或者多算。
（3）职工的经济补偿金等安置费用被强行进行投资入股，否则只能被迫离职。
（4）国有资产受让者为了降低成本、甩掉包袱，对原企业职工不妥善安置。
（5）将职工被拖欠的工资、社会保险及安置费用挂入改制后企业的负债，受改制后企业经营情况的影响而得不到有效的支付，或者国有资产受让者以职工辞职作为支付的条件等侵害职工的合法权益。
4、国有企业的原债权债务人面临的风险。国有企业的债权人面临着无从对人主张或者被逃废的风险。其原因主要来自于：
（1）国有企业改制过程中并不按照《中华人民共和国公司法》等法律、法规的有关规定公告债权人，当债权人欲主张权利时，原企业已经不复存在。
（2）原国有企业或者国有资产受让者为了逃废债务，将有关资产转移后，并不注销原企业的法人资格，利用法人资格逃废债务。
5、国有资产受让人面临的风险。国有资产受让人面临着购买资产不实、承担隐性债务或者隐瞒债务的法律风险，其原因主要来自于：
（1）国有资产出资人出于某种原因希望国有资产能够“卖个好价钱”或者在改制后企业中占有更多的股份，往往在国有资产清产核资或者资产评估中对相关人员施加压力，造成资产评估不实或者国有资产评估虚高，甚至会出现虚报资产或者隐瞒债务的行为。更有甚者，对审计机构、评估机构等中介机构的清产核资结果、评估结果不予核准、备案。
（2）由于原国有企业认真落实涉及国有企业改制的清产核资，不良资产未能得到全部的剥离核销，或者清产核资后又产生新的不良资产，导致资产受让人购买部分不良资产。
6、其他方面的风险：比如国有资产的资产评估报告存在缺陷；法律意见失实；企业员工思想观念没能完全扭转，发生抵触行为；原有改制方案设计上有缺陷，没有经过充分论证和周密计算或依据的政策有误差；国家颁布的改制政策前后不一致，各地的做法也不统一，导致适用时无所适从等等。
二、国企改制法律风险防范的原则与方法
从存在的上述风险可以看出，国企改制是一个庞大的复杂的社会系统工程。企业改制所适用的政策也不仅仅是国家各级国资委为改制下发的改制政策，还应该全盘考虑改制问题所涉及的全部法律法规，例如最高人民法院出台的《关于审理与企业改制相关的民事纠纷若干问题的规定》司法解释，不仅适用于已改制企业的民事纠纷，对正在改制或者尚未改制准备改制的企业有一定的警示和提示作用。因此为减少国企改制中的法律风险，在设计和评估企业的具体改制方案和进行相关改制操作时，应重点考虑和审查以下两个层次的内容：
1、宏观层面要加强立法和制度建设。
⑴、对国有资产管理从立法上进行加强
资产评估、审计是转制过程的核心环节,资产申报的真实有效关系到转制过程的合法性,保护国有有资产的神圣不可侵犯。在国企改制中,要规范改制政策和程序设置,不准设置种种隐性门槛,搞所谓的走过场,不准拿企业到银行抵押,“空手套白狼”,用国有资产收购国有资产。针对我国实际,主要是加强国有资产的立法,使国有资产管理的各个方面均有法律依据,如企业财产清查、企业财产、债权、债务、资产评估,划分管理主体之间和管理主体与国有资产运行主体间的权利义务关系及各自的职责边界和权利范围等,都需要通过立法加以完善。只有依法管理国有资产,才能提高管理的权威性,保持管理的连续性,也使国有资产的运行具有稳定性。
⑵、公开改制程序,实行阳光操作
国企改制应实行企业改制方案公开、企业改制结果公开、企业改制审计公开、职工安置政策公开、企业发展规划公开、资产竞标拍卖公开。只有这样,才能有利于各方监督,使企业改制保证质量规范运作,防止暗箱操作。
⑶、规范产权交易
要真正堵住国有企业产权改革中的漏洞,更重要的是建立一个具有竞争性的产权公开交易市场,让国有产权进场交易,使国有企业产权改革公正而有效率。
⑷、建立现代企业法人治理结构,构筑思想道德防线
国企不改制,国资流失更严重,只有改制彻底,攫取国资活动才会失去土壤。国有经济布局和结构的调整,应按照国有资本有进有退、合理流动的原则,加快股份制改革,发展壮大国有经济。国有企业改革发展面临诸多深层次矛盾和问题,关键要建立合理流动的机制,靠转换机制加以解决。同时要加强理想信念、艰苦奋斗教育,使国企人员增强抵御各种腐朽思想和生活方式的能力,始终保持良好的道德情操,廉洁自律,洁身自好,进而增强其自我约束的能力。
2、微观方面要结合改制企业具体情况，具体分析，做到以下一些方面：
⑴、要分析、确定国企改制所适用的法律、法规、政策等，避免因适用政策依据错误导致国企改制风险的产生。
⑵、改制实施方案、职工安置方案是否经过职工（代表）大会的审议、通过，必要时可进行法律见证或者公证手续；
⑶、是否对被改制企业经过严格的清产核资和资产审计评估程序，有关结果是否经过所属国有资产监督管理部门的确认、核准或者备案，并在被改制企业显著位置进行公示。
⑷、被改制企业所占用范围内的国有划拨土地、所持有的商标、工业产权等是否纳入改制范围，是否经过中介机构的审计和评估，并办理相关变更手续。
⑸、负有金融债务的企业，在处置国有资产之前是否进行了金融债权的保全；在改制过程中是否公告或者书面通知了债权人，是否和债权人就债务清偿达成了协议或采取了其他清理措施，是否存在遗漏债务或者隐瞒债务的情形以及隐性债务；
⑹、是否存在重大的债权债务诉讼、仲裁及行政处罚；
⑺、改制实施方案、职工安置方案、产权处置方案是否经过政府相关部门的核准、备案；
⑻、职工安置方案和各项安置费用是否经过公示，是否听取了职工的有关意见或者异议；职工的各项安置费用是如何支付的，是否有保障措施；安置费用是否被强制转为投资；是否被挪作它用。
⑼、改制方案或相关协议是否体现了当事人的真实意思表示，是否违反国家强制性规范或政策，是否存在无效或可撤销因素；
⑽、若将企业进行出售的，有关协议是否经过有关人民政府批准，国有资产的受让人的资产规模和信用状况是否合乎国家要求；
⑾、是否进行了相关的企业国有资产产权置换、变更、注销登记；
⑿、企业改制后，改制企业的工商、税务等是否进行了注册、变更登记，是否与录用重新签订了劳动合同，劳动关系、社会保险是否进行了接续等。
以上仅是从国有企业改制存在的共性的法律风险、原因及其防范进行了列举，在国企改制中包括但不限于上述法律风险。而且在具体的国有企业改制中，会存在各种具体的法律风险，需要针对不同的国企改制具体分析存在的风险，并针对存在的法律风险采取防范措施。