雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所目前，全省各级政府工作部门都在围绕《关于推行全省各级政府工作部门权力清单制度的实施意见》，厘清权力、编制清单。这是一项事关行政体制改革能否深化，法治政府、创新政府、廉洁政府能否建立，国家治理体系和治理能力能否实现现代化的重要改革举措。然而，作为一项改革的新举措，“权力清单制度”还需要结合各地实际，在探索中破解难题。为使这一改革不致于“剑走偏锋”，变成公文旅行和数字游戏，应该深入思考一些相关的问题。
首先，要明确为什么建立权力清单制度？
《实施意见》明确提出，“通过建立权力清单和相应的责任清单，进一步明确全省各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。”从这个意义上说，建立权力清单制度，就是为全面推进依法行政，构建法治政府提供垫脚石的作用。在新的改革起点上，能否继续转变行政职能，不断创新管理方式，有效抑制腐败，成为左右社会进步的关键。为此，最好的办法就是“把权力关进制度的笼子”，让权力在阳光下运行。所谓权力清单制度，是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举和图解，并公之于众的做法。这样一来，对于哪些地方权力过于集中、哪些环节存在权力滥用和寻租空间，公众都能看得清楚明白；而对于哪些是不作为、哪些是乱作为，权力是否越位、是否被滥用，群众也可以“按图索骥”，这好比把权力搁在笼子里，权力只能在这个范围内行使，超越职权是不允许的。可以说，权力清单通过行政机关的自我清权、确权、配权和晒权的有效方式，在实质上给行政权力打造一个透明的制度笼子。为此，需要明确以下几点：
第一、建立权力清单制度，是“自下而上”的制度需求与“自上而下”的制度供给交互推动的过程。在现代行政法中不论行政机关的组织形式如何纷繁复杂，必须坚守的底线就是行权有据。经过数十年的法治建设，虽然我国形成了涵盖行政管理运作全过程的行政组织法、行政行为法和行政监督救济法体系，但是，从一定层面上讲，我国法治发展还略有“跛脚”，需要继续在更深的层面进行制度建设，典型问题就包括规范行政组织及其权限的行政组织法发展比较缓慢。而权力清单制度设计的目的就恰恰在于全面整理行政机关所掌握的各项行政权力的性质、依据和权限，规范行政组织结构，使得清单之外无权力，清单之内有依据，这将极大地避免法外权力的滋生。由此，法律成为了判断和确定行政机关是否拥有以及拥有何种行政权力的依据和标准，从而可以提高判定行政权力的边界，降低行政权力的不确定性。
第二、在一个成熟的法治社会，公民对行政权力及其运作“洞若观火”应是一种常态。依法行政的前提就是权力运行的公开，权力清单制度要求各级政府将掌控的权力通过各种途径进行公开，方便公众知晓政府“可以做什么”和“必须做什么”，有助于消除行政权力的神秘感，让以行政审批为代表的权力事项一目了然，置于社会监督之下，督促政府部门依法行政。同时，也要求公布权力运行的流程图，明确权力运行的步骤，使政府体系上下层级、各级政府之间事权划分泾渭分明，让政府掌握的公共资源和公共权力呈现在阳光下，有利于强化对行政权力的监督和制约。
第三，推行权力清单制度制度是政府及政府部门以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力革命。其实质是给行政职权打造一个透明的制度笼子，将行政权力压缩到合法、合理、必要、可监督的范围，并置于阳光之下运行。推行政府权力清单制度，政府自身成了改革对象，如果没有壮士断腕的勇气，改革就难以拓展和深化，权力就难以约束和规范，简政放权就会形成放内不放外、放虚不放实、放明不放暗、放责任不放权力的局面。因此，各级政府及政府部门要胸怀大局、把握大势、担当大任，勇于自我净化、自我革新、自我完善。
其次，要明确清什么？怎么清？
建立权力清单制度的首要任务就是厘清行政机关的权力，明确各机关的职能范围。通过清单管理，让民众知晓行政权力的“家底”。实行“行政权力进清单、清单之外无权力”，推动行政主体“法无授权不可为”，市场主体“法无禁止即可为”，进一步理顺政府、市场与社会的关系，激发市场活力和社会创造力，加快形成“大众创业、万众创新”良好的法治环境。在全面清理各项行政权力的基础上，将“公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”审批事项，坚决取消，将该由市场做的下放给市场，社会能办的交给社会。为此：
第一、权力清理要彻底到位。将各级行政机关的职权全面准确地厘清是一项巨大的工程。对权力进行清理首先要明确政府究竟有多少权力，在此基础上对权力进行分类、归结、整合，使制定出来的权力清单涵盖各级政府及其工作部门，且职能无交叉和空白。因此，要以“最小颗粒度”为标准，理清部门职责边界，防止部门职责交叉、权责不清、争权诿责。准确界定每一部门、每一岗位到底有多少权力，每项权力的运作程序是什么。这就要求我们从清理权力入手，严格按照法律法规的规定，对各级政府及其工作部门的权力进行仔细审核确认，对超越法律法规范围的权力坚决依法予以取消，对不符合法律法规要求的权力坚决予以调整，在此基础上把经过清理的各项权力列出权力清单，编成权力目录。
第二、在制定权力清单的过程中，应遵循减少层次、优化流程、提高效能、方便办事的原则，分析每项权力的运行过程，找准权力运行的关键节点，厘清各个节点的内在联系，优化权力运行流程，固化业务操作程序，科学绘制权力运行流程图，明确权力运行的方法步骤、时限要求与具体边界，使权力运行明晰化、规范化、便捷化。法律法规有明确规定的权力运行流程，要按照法定程序编制；法律法规没有明确规定的权力运行流程，要按照便捷原则编制，能并联办的要并联办、能集中办的要集中办、能简化办的要简化办。对于不合法、不合理的权力运行流程，要进行流程再造，减少内部流转环节，规范限制自由裁量，实行权力运行流程法定；对于部门职权交叉的事项，原则上由一个部门牵头办理，力求避免多头管理、多层执法或监管空白，进一步提高行政效能和资源利用效率。对确需多个部门管理的，要明确牵头部门和各自责任，健全协调配合机制。对与老百姓切身利益相关的领域，比如市场监管、食品安全、安全生产、环境保护等，要尽量细化部门责任，避免推诿扯皮，更不能出现管理真空。
第三、按照公开是常规、保密是例外的准则，除涉及国家机密和法律规定必须保密的事项之外，依法公开各级政府及其工作部门的决策权、执法权、审批权等职责权限、法律依据、法定程序、工作时限、服务承诺和责任追究，将权力目录与权力流程公之于众，把权力运行的每一个环节都置于阳光下，使隐性权力公开化、显性权力规范化，接受社会全方位全过程的监督，从而杜绝对责任“踢皮球”、对好处“抢蛋糕”等不作为或乱作为现象，确保各项权力规范有序运行。在“法无授权不可为”的同时，必须坚持“法定责任必须为”，防止权力清单成了一些政府部门“懒政”的借口，也要克服一些领导干部为了响应口号，不切实际地下达“权力削减”指标，导致很多必要的执法办事流程被削减，工作无法正常进行。
第四、在编制和推行权力清单制度进程中，应该处理好几个关系。一是“定变统一”，即坚持职权法定原则，将法律、法规、规章和“三定规定”等作为行政职权的依据，同时完善不适应改革发展要求的规定和制度。二是“点面结合”，既全面清理又突出重点，特别是要把行政审批体制改革作为突破口。三是“权责一致”，按照这一要求，在确立职权的同时要明确承担责任的主体。四是“动静平衡”，建立权力清单和运行流程动态调整机制，及时调整行政权力事项、优化权力运行流程，同时适当保持相对稳定性。五是“上下联动”，一方面及时加强顶层设计、整体规划和宏观指导，另一方面也要鼓励基层探索创新。
总之，推行权力清单，就是要使权力定位由管理到服务，权力取得由无据到有序，权力运行由封闭到公开。
最后，要明确权力清单同时也是责任清单
推行权力清单制度与实行问责制是紧密联系在一起的。权力与责任是对等的，权力意味着责任，权力越大责任越重。授之有据、行之有规、错之有责是法治政府的应有之义。对于各级政府及其工作部门来说，明晰权力的过程也是明确责任的过程，公布了政府的权力也就公布了政府的责任，这样人们就可以通过权力清单了解政府的权力范围和责任界限，促使政府更加审慎地对待和行使权力。政府行使公权力就应该有相对应的责任，这既是责任政府治理国家的一个原则要求，同时也是反腐败的一种制度基础。权力因其具有侵略性和扩张性，一旦偏离设置的初衷，就会出现权力设租、寻租等异化现象。因此，推行政府权力清单制度，可以强化行使权力的责任意识，加大违规和违法用权的成本，从而降低和减少权力滥用的几率。作为实现公权力监督的一种新兴方式，权力清单制度一方面约束政府权力，放活市场，彰显有限政府；另一方面也是权力的再明确和责任的再强调，其背后还需及时跟进“责任清单”，建立与权力清单制度相配套的责任追究体系，给权力套上责任的“紧箍咒”。所谓“责任清单”就是要求针对不同岗位明确各自责任，分级细化责任归属、确定具体责任承担者，做到责罚措施具体化、严格化。只有这样形成全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，将责任义务跟手中的权力有机结合起来，“权力清单”才能真正体现公开的价值，取得公开的效果，真正做到还权于众、还权于民。总之，一个是限制权力的消极制度——权力清单制度，一个是增进责任的积极制度——责任清单制度，只有两种制度的组合才能共同构筑限制权力的“防火墙”，才是防止腐败的治本之道。
深化改革的要求十分迫切。制定公布清单只是改革的第一步，要真正发挥这项制度作用，还要在规范权力运行上下功夫。作为一项政府职能转变和运行流程再造的系统工程，推行政府权力清单制度需要完善配套的法律制度和机制平台来支撑，使政府权力制度化、程序化、规范化，具有统一的规范、清晰的界限、既定的程序和明确的责任，切实把政府权力关进制度的笼子里，作为一项全新的制度，从广度上讲权力清单制度已经从中央到地方全面铺开，但从深度上来讲，要做到按“单”用权比实现权力入“单”更为艰巨。其茁壮成长还缺乏成熟的土壤，这期间不可避免地会存在问题，要保证这一制度的良好运行，仍需要从多方面进行规范。